Etude : Renaissance numérique plaide pour une régulation intelligente des "grandes" plateformes

Comment bien réguler les plateformes ? Dans ce domaine, les avis sont souvent d'autant plus tranchés qu'ils reposent sur une relative méconnaissance des enjeux et une compréhension superficielle du fonctionnement desdites plateformes. En confondant morale, politique et économie, on risque de rater son objectif.

Et c'est l'un des mérites de la note sobrement intitulée "Réguler les plateformes numériques : Pourquoi ? Comment ?" et publiée par le think tank Renaissance numérique que de rappeler que la régulation est un art subtil, nécessitant connaissances et doigté et de préférer aux slogans une réflexion théorique.

Les plateformes sont-elles des entreprises comme les autres ?

A commencer par la complexité de ces objets que sont les plateformes qui les rendent difficilement saisissables. Une entreprise plateforme comporte plusieurs dimensions : une infrastructure technique, un rôle d'intermédiaire des échanges et la constitution d'un écosystème de partenaires. La régulation devrait distinguer ces trois fonctions ou dimensions pour être efficiente.

Complexité supplémentaire pour qui réfléchit à ses enjeux de régulation : ces entreprises d'un genre nouveau innovent et changent beaucoup et rapidement. Une régulation, efficace aujourdhui, peut devenir très vite obsolète. Dès lors comment construire une régulation agile qui puisse accompagner des évolutions technologiques et économiques dont on n'a pas idée ?

Par ailleurs, insiste la note, les entreprises regroupées sous le nom de plateforme sont beaucoup plus diverses qu'il n'y paraît au premier coup d'oeil et que l'acronyme Gafa le laisse (mal) penser. Quoi de commun, aux yeux du régulateur entre Amazon et Facebook ? Entre Apple et Linkedin ?

"La diversité des plateformes numériques invite ainsi à des régulations verticales complémentaires au droit de la concurrence pour adresser ces enjeux spécifiques" estiment les auteurs de la note, Jennyfer Chrétien et Henri Isaac, respectivement déléguée générale et président de Renaissance numérique. Ils distinguent alors les réseaux de communication, les réseaux de médias sociaux, les réseaux de données, les places de marché, les plateforme de cloud ou encore les systèmes d'exploitation. Au vue de la variété des situations et des entreprises, il est peu probable qu'une régulation de type "one fits all" atteigne son but.

Le droit de la concurrence doit-il favoriser l'émergence de champions nationaux ?

Pour important qu'il soit, le droit de la concurrence ne doit pas voir son rôle surestimer. "Le fait que les plateformes numérique pose des problèmes au-delà du seul champ économique et de la concurrence, et peuvent générer des externalités négatives dans le champ sociétal et politique, doit être pris en considération dans leur régulation" rappellent les auteurs de la note. Les auteurs appellent à une clarification des enjeux traîtés pour que soient utilisés les bons outils au bon endroit et au regard des problèmes à résoudre. Comme son nom l'indique le droit de la concurrence règle les questions ...de concurrence.

Dans ce décor à la complexité réelle, Renaissance numérique envisage trois scénaris pour la régulation à venir. Le premier consisterait à faire du droit de la concurrence le principal outil de régulation. Les auteurs de la note remarquent que ce choix induit que nombre d'externalités négatives sociales et politiques ne pourront pas être pris en compte. Ils estiment, par ailleurs, que le droit de la concurrence nationale ou européenne ne peut pas se substituer à une politique industrielle. Pour le dire autrement, la politique de la concurrence ne doit pas avoir pour condition "l'émergence de champions nationaux", contrairement à la petite musique de fond que l'on entend de plus en plus.

Comment définir l'interopérabilité ?

Les auteurs de la note s'interrogent aussi, dans ce cadre, sur la notion d'interopérabilité des données, qui semble parfois être une sorte de solution magique pour résoudre bien des problèmes, et notamment la barrière à l'entrée que peut constituer l'accumulation de ces dernières.

"De manière générale, l’interopérabilité n’est pas, per se, suffisante à atteindre l’objectif concurrentiel, car ce sont davantage les compétences et les moyens mis en œuvre par les plateformes numériques qui leur confèrent un avantage concurrentiel que les seuls volumes de données. Cependant, si l’interopérabilité ne résout pas nécessairement les enjeux de concurrence directe, elle peut favoriser l’innovation et l’émergence d’autres services. Après deux ans d’ouverture des données bancaires en Europe, la directive DSP2 a certes fait émerger un certain nombre de fintechs, mais à ce stade, pas d’acteurs majeurs en mesure de rivaliser avec les banques qui conservent des avantages de taille sur leur marché, ceux de créer de la monnaie et d’octroyer des prêts immobiliers. "

Le second scénario envisage un renforcement de toutes les régulations pour tenir compte des évolutions introduites par le numérique. Pour être efficient, un tel scénario requiert une meilleure collaboration entre les autorités de régulation. Rien qu'en France, cela demanderait de faire travailler ensemble et dans le même sens pas moins de sept instances (autorité de la concurrence, AMF, ART, Arcep, Cnil, CSA et ouf, le CRE) !

Qu'est-ce qu'une plateforme structurante ?

Le troisième scénario envisage la création d'un nouvel outil de régulation pour ces nouveaux objets économiques dont la singularité est aussi évidente que l'incapacité des outils anciens à les saisir. La question alors posée est de bien définir les plateformes numériques qui seront soumises à cette régulation nouvelle façon. Certains parlent de "plateforme numérique structurante", insistant sur le rôle essentiel de ces entreprises. Les auteurs de la note estiment que les critères traditionnels économiques ne suffisent pas à caractériser ces acteurs. "Aussi, il est nécessaire d’identifier des critères qui dépassent le seul champ économique, car ce qui est en jeu dans la régulation dépasse ce strict domaine".

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